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新疆兵团团场实施社区矫正问题研究
发布时间:13年06月19日    信息来源:兵团社科规划办    编辑:社科规划办
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作者:社科规划办

   新疆生产建设兵团自2007年启动社区矫正试点以来,集中力量进行了理论与实践方面探索,并紧跟全国社区矫正的发展趋势,逐步将社区矫正工作由局部试点推广为全面试行,在平安团场建设方面取得了一定的成果。由于种种原因,兵团的社区矫正面临着诸多的困境,但同时以新疆跨越式发展和规范司法所的创建为契机,兵团社区矫正的发展又面临着新的机遇。

新疆兵团警官高等专科学校教师张要平主持完成的兵团社科基金项目阶段性成果《我新疆兵团团场全面试行社区矫正面临的困境及对策》,分析了当前兵团团场社区矫正试行进程中遇到的困难与问题,并提出了一些建议。

一、兵团团场社区矫正试行中存在的问题

(一)兵团特有的管理体制未理顺

1、兵团特有的管理体制未与社区矫正完全接轨。兵团的管理体制和地放政府的管理体制有很大的区别,其管理体系主要有兵团、师、团场三级。社区矫正的具体业务工作主要在团场,尽管团场的级别为县处级,但它并不是我国的一政府机构。这就导致兵团团场在社区矫正实施中对矫正对象外出的认定和管理中出现疑问,是以团场的区域认定呢还是以新疆维吾尔自治区的县(市)区域认定。

2、团场社区矫正机构不健全,矫正资金缺口较大。新疆兵团于2011年5月经批准在司法局成立社区矫正处,并通知各师于年内成立社区矫正科,但由于兵团的社区矫正机构没有设置专门的编制和岗位,只是加挂在基层处(科),使得社区矫正管理职能并没有单列出来,影响了社区矫正的规范运作。

3、团场社区矫正工作队伍专业结构不合理。兵团目前的社区矫正工作的主要业务工作由司法所的工作人员来完成,团场的综治部门和连队的工作人员方予较多的配合,其他相关政法部门的配合比较乏力,社会志愿者队伍还没有建立,所以在社区矫正的实施方面,由于社区矫正对象目前还比较少,对社区矫正对象的监督管理还勉强能够实施,但矫正教育转化工作则很难落实,随着社区矫正面的进一步扩大,社区矫正队伍结构不合理的矛盾会进一步突出。此外,特别是在连队,社区矫正人员的素质普遍不高,专业矫正人更是奇缺,也直接影响了团场社区矫正作用的发挥。

(二)兵团团场社区矫正模式还有待完善

1、执法权限不清晰,保障不力。课题组在团场司法所调研期间,各个团场司法所工作人员反映最强烈的就是执法权问题,没有执法身份,没有执法服饰标志,甚至没有在执法时用以出示的证件,导致他们在工作中没有底气,若矫正对象服从管理还好,遇上不服从管理的就显得无能为力了。针对司法所工作人员由于身份而存在的管理困难问题,部分省市正在摸索可行的方式方法,如湖北、广西、天津等地在所辖区的部分县市实施了司法所工作人员转警的试点,成立了社区矫正警察,依法对社区矫正对象进行管理与矫正。湖北省荆州市政府发文成立市司法局直属单位社区矫正人民警察支队。北京、深圳、宁夏、山西、福建、广东、云南、四川等地实施了警察派驻试点制度,从所管辖的监狱、劳教机关抽调民警派驻司法所,以执法民警身份进行社区矫正执法。在执法身份问题上兵团还没有采取相应的措施,影响到了社区矫正的严肃性。

2、分管制度未落实,监管重点不突出。兵团各师社区矫正管理部门都有一些分管的相关规定和制度,但基层司法所在管理中由于种种原因没有将分管完全落实到位,对所有矫正对象采取一样的管理方式,造成管理重点不突出,管理针对性不强的现状。

3、考核奖惩机制缺失,无法调动矫正对象积极性。兵团在社区矫正试点过程中,各师都制定了考核奖惩办法,后来兵团司法局也出台了统一的奖惩实施办法,但各师及团场司法所在社区矫正实施过程中,由于各部门协调配合不力,部分矫正管理措施无法到位等诸多原因,社区矫正的奖惩措施一直未切实落实,这严重的影响了矫正对象配合矫正的积极性,对不配合矫正的矫正对象是一种放纵。兵团的社区矫正部门应尽快从兵团的社区矫正实际出发,制定出具有可操作性的考核与奖惩实施办法,规范考核与奖惩的操作程序,特别是将减刑、撤销缓刑、撤销监外执行、撤销假释等奖惩措施落实,增强社区矫正的严肃性,充分调动矫正对象的积极性。

4、异地托管制度未建立,存在监管漏洞。兵团的社区矫正还没有建立社区矫正托管制度,对于外出的矫正对象经登记后通过通讯及邮寄思想汇报的方式管理,由于矫正对象和矫正人员无法见面,矫正效果大打折扣。兵团社区矫正机关应首先在自治区范围内进行托管制度的实践,实行信息资源共享,从而将矫正对象中的流动人口和流动人口中的矫正对象信息全部纳入到双方的工作视线,最大限度地实行各自工作目标。据调查,我国大部分省市均成立了由公安、民政、劳动、计生、妇联、房管、村(居)民委员会等部门和组织参加的流动人口管理工作领导小组、流动人口管理工作服务站等管理网络,而公安机关也是社区矫正机构成员单位之一,社区矫正机关与其参加的流动人口管理网络加强沟通联系,则畅通社区矫正机关管理信息搜集渠道,使流入矫正对象真正被纳入到管理视线,真正解决流入矫正对象漏(脱)管失控问题。

(三)社区矫正全面实施的社会基础脆弱

1、团场社区矫矫正对象过于分散,集中教育难以实施

兵团所辖的一百七十多个团场分布在自治区16个地(州、市)的69个县(市)境内,每个团场的矫正对象较少,多数团场的矫正对象不超过十个人,但大都分散在相距较远的各个连队,召集一次各方面的成本都比较高。再加上国家相关社区矫正法规对矫正对象的外出限制管理是以县(市)区域范围为标准的,所以兵团团场社区矫正机构不能按团场的地域范围管理矫正对象,而要按新疆维吾尔自治区县(市)的地域管理外出行为,使得团场矫正对象更为分散,比如有的矫正对象离开团场到外地去,如果他没有走出所属自治区的某个县(市)的范围,就不算违法,不需要矫正机构批准,导致团场的社区矫正机构对他们的管理难度很大,集中学习培训工作很难展开,公益劳动的时间和效果也得不到有力保障,社区矫正的主要工作形式表现为报到、谈话及走访,由此,矫正只能做到基本的“控制”,而无法实现较高矫正水平的“教育”和“矫正”。

2、兵团团场社区建设滞后,社区功能不健全

完善的社区功能是实施社区矫正的基础,兵团所辖的几个城市街道社区的建设起步较早,现在已形成了社区的雏形,社区的基本功能已具备,能够承担一定的社区矫正的相关义务,在社区矫正实施中有一定的参与意识。但各个团场的社区建设才刚刚起步,大多数团场有社区之名而无社区之实,社区建设非常缓慢,社区的各项服务功能也无法拓展,这就使得社区矫正没有了坚实的依托。目前兵团社区矫正在团场的实施中,对矫正对象的监管要依托团场,连队的综治部门及人员的全力配合,但对矫正对象的组织教育等工作则难以开展。

3、宣传力度不够,社区矫正认同度较低

笔者在兵团各个团场调研过程中,对社区矫正的接纳程度进行了问卷调查,在普通公民中,大部分的人不知道什么是社区矫正,也有的人认为这是政府的事。有一部分人认为将罪犯放在社区中,增加了社区居民的危险性,表现出了担忧。几乎没有人表示愿意帮助这些社区服刑人员改造。就是在司法行政系统内部,也有一部分的工作人员对社区矫正表示了怀疑,有的甚至认为罪犯犯了罪就要坐牢,就应该在监狱服刑,不应在社区改造,不应给他们过多的自由。觉得现在就业形势那么紧张,下岗职工和大学生都没有安置工作,还给这些人解决就业问题,有些荒唐。认为这种刑罚执行方式走不了多远。

二、兵团团场全面推进社区矫正的建议

(一)解决司法所社区矫正工作人员的执法保障问题

1、派驻民警

兵团各个团场社区矫正对象目前相对较少,在每个团场司法所派驻民警不太现实,但完全可以试行在每个师的社区矫正科派驻一名民警,社区矫正对象的首次谈话由民警主谈,庄严的告知其在社区矫正期间的权利义务,以及违反规定的法律后果。若有矫正对象违反规定,则由民警前去训诫或处罚。这样就能体现执行刑罚的严肃性,提高矫正对象服从管理的意识。

2、落实奖惩

要对矫正对象形成长效的激励机制,就要切实落实奖惩,特别是对违反相关规定的矫正对象依法撤销缓刑(假释、监外执行),收监执行刑罚,对确有悔改,积极配合矫正的人员要依法给予申报减刑。社区矫正的严肃性才会逐步建立。

3、在中央财政还没有单列社区矫正专项经费的情况下,兵团应学习内地部分地市的先进经验,先确定每个社区矫正对象矫正经费标准(比如有的地方确定每个社区服刑人员每年2000元的矫正经费标准),按兵团、师、团场各承担一定比例的方式解决目前社区矫正经费困难的问题,以有效推进社区矫正在团场的全面试行。

4、建议给司法所社区矫正工作人员制作统一的社区矫正工作证件,在社区矫正执法和管理中实行证件出示制度,以体现社区矫正工作的严肃性。

(二)社区矫正自愿者队伍的建立

1、兵团司法局应出台社区矫正志愿者队伍组建的相关文件及政策措施,要求和鼓励各师社区矫正管理机构招募和组建社区矫正志愿者队伍。

2、各师社区矫正管理部门应在广泛宣传的基础之上指导成立师社区矫正志愿者协会,负责各师志愿者的招募、登记、分类、建厍等工作。

3、兵团团场的志愿者招募工作应采取主动吸纳方式,由自愿者协会派出人员主要针对学校、共青团、妇联、工会及离退休的人员上门宣传并登记吸收。

4、社区矫正部门对志愿者的工作要大力支持。

(三)启动团场社区矫正的心理咨询与矫治工作

兵团的社区矫正应尽快全面启动心理咨询与矫治工作。

1、有效利用当地的社会资源,开展心理健康教育,启动心理咨询与矫治。

   团场的社区矫正机构应与当地高校的心理咨询部门建立联动关系,充分的调动社会力量参与到社区矫正中,可以动员高校心理咨询室走进社区,通过签定协议书,明确责任的方式,共建社区矫正心理咨询室,给予社区矫正对象更多的关怀和爱护。如农一师社区矫正机构可与塔里木农业大学心理咨询机构建立联运机制,农三师社区矫正机构可与喀什师范学院心理咨询机构建立联动机制,农四师社区矫正机构可与伊宁师范学院理咨询机构建立联动机制,农六师社区矫正机构可与兵团警官高等专科学校心理咨询机构建立联动机制,农八师社区矫正机构可与石河子大学心理咨询机构建立联动机制。或与心理咨询机构和医院临床心理机构建立联动机构。社区矫正组织可以与医院和心理咨询机构签定协议的方式,让有志于该项工作的医院和心理咨询机构溶入到社区矫正心理辅导和治疗中去。医院和心理咨询机构通过选派专家,有计划地对从事社区矫正工作人员和志愿者进行心理技术知识方面的培训,并对辖区内的社区服刑人员实施面对面心理咨询和理疗,为社区服刑人员提供心理咨询热线,社区服刑人员可以随时进行心理咨询。

2、给矫正对象建立心理健康档案

   兵团的社区矫正心理咨询工作应先以师为单位,逐步设立心理咨询室,所接收的矫正对象均要进行相关的心理测验,建立心理健康档案。让心理学专业或有心理咨询师资格的社会志愿者参与和指导社区矫正心理咨询室的工作,对心理健康有问题的矫正对象进行跟踪咨询和矫治。各师可根据社会志愿者中心理咨询人才资源的情况,设定若干心理咨询热线并向矫正对象公布,让有需求的矫正对象进行自愿咨询。

3、制作心理咨询人才培养计划

   根据社区矫正的发展形势,将来社区矫正工作队伍中必须有一支心理咨询人员,而心理咨询师的培养需要一定的周期。兵团社区矫正管理部门应制作相关计划,要求各师社区矫正部门逐步引入或培养心理咨询人才。

(四)打造兵团社区矫正工作的综合性服务平台

1、先可在石河子市试点成立一个社区矫正综合服务中心,由农八师司法局负责组建并进行业务管理。

2、该服务中心应成为一个集教育矫治、公益劳动、心理咨询、技能培训、困难帮扶等为一体的社区矫正服务平台。

3、服务中心的具体工作人员暂时可采用司法所工作人员兼职和聘用专业人员的模式,并吸收社会志愿者参与。

4、试点取得成效后向其他各师推广。

(五)建立社区矫正异地托管制度

   兵团社区矫正机关应首先在自治区范围内进行托管试行制度的实践,建立社区矫正托管制度主要做好三个方面:

1、社区矫正机关与监狱、法院的沟通联系。

   监狱、法院在决定或裁定对服刑人员实行社区矫正前应征求服刑人员所在地社区矫正机关的意见,社区矫正机关通过调查罪犯服刑期间表现、走访罪犯家庭和社区、与罪犯面谈等方式,形成对该罪犯是否适于社区矫正的意见,向监狱或法院提交,为法院正确地判决和裁定提供可靠的依据,保证适合的服刑人员进入社区,提高社区矫正质量。

2、流出地与流入地社区矫正机关之间的对接。

   流出地社区矫正机关及时将流出矫正对象基本情况、参加过渡教育表现等告知流入地社区矫正机关,同时移送《委托社区矫正函》。流出对象凭《委托社区矫正函》到流入地社区矫正机关报到。流入地社区矫正机关在与流入矫正对象见面、建立矫正工作档案的基础上,将《委托社区矫正函》回执寄给流出地社区矫正机关,且定期将该人员的受矫情况、现实表现反馈给流出地社区矫正机关,以实现流入地、流出地社区矫正对象管理“无缝”对接。

3、流入地社区矫正机关与流动人口管理机构的协作。

   流入地社区矫正机关要在政府的统一领导下,整合社会资源,加强与各级政法委综治办领导下的流动人口管理组织沟通联系,互通有无,实行信息资源共享,从而将矫正对象中的流动人口和流动人口中的矫正对象信息全部纳入到双方的工作视线,最大限度地实行各自工作目标。

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