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兵团农业基本经营制度研究成果简介
发布时间:13年06月14日    信息来源:兵团社科规划办    编辑:社科规划办
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作者:社科规划办

项目来源:2007年兵团社会科学规划项目      项目批准号:2007YB05      

最终成果名称:兵团团场农业基本经营制度研究报告

课题负责人:张为栋  

课题组主要成员:刘俊浩 谢江桦 陈飞 吕君 杨元贵 秦海林 赵新民

一、项目研究背景和思路

改革开放以来,兵团在农业经营制度的选择上,受特殊体制的约束,实行团场主导的企业型双层运营基本模式,并使其农业现代化生产力发展水平主要指标位居全国前例。期间,在国家持续推进和完善市场经济体制的宏观背景下,围绕兵团“团场、农业、农牧职工”问题的讨论和争议一直存在。一类观点认为应完全借鉴我国农村经济体制改革的经验,倡导团场职工包地单干。一类观点强调兵团的使命和团场的企业属性,认为应维持垂直一体化的农业生产经营模式。

在2006年6月兵团党委建设屯垦戍边新型团场工作会议上,聂卫国政委代表兵团党委,首次提出进一步完善团场基本经营制度的改革目标和命题,并将团场基本经营制度的内涵归结为“土地承包经营、产权明晰到户、农资集中采购、产品订单收购”。鉴于专项研究兵团团场基本经营制度的成果有限,而创新性团场基本经营制度体系的完善,又是一系列制度安排的变迁过程。至此,本课题依据制度变迁理论和契约理论,在明晰兵团农业要素产权基础和基本治理机制的基础上,通过梳理和归纳兵团团场农业经营制度的变迁历程和治理样态,来客观评价兵团团场阶段性农业经营制度选择的绩效,找出制度变迁的原因,为团场现行基本经营制度选择提供理论支撑和解释,为团场现行基本经营制度的进一步完善探讨可能性的路径,就是本课题的基本研究思路。

就“团场、农业、农牧职工”问题而论,研究“定位特殊、目标多重、职能重叠”特殊社会组织的农业基本经营制度问题,探索高组织化状态下充分发挥各利益主体积极性的有效途径,既是兵团切实发挥好“三大作用”、着重处理好“三大关系”之需;也是兵团切实建设好 “屯垦戍边新型团场”,以实现“三大基地”建设目标之需;更是对中国特色的农业双层经营理论的丰富和发展。

二、项目研究的主要内容

本课题重点研究的内容包括三部分:

(一)兵团团场农业经营制度变迁和制度意蕴

以要素产权配置制度和生产经营组织治理机制为切入点,按时间序列,将兵团农业经营制度的变迁划分为三个阶段。1954年—1982年,为计划经济体制期;1983年—2005年,为企业联产责任制期;2006年至今,为集约型职工家庭承包制期。

1、计划经济体制

从总体上看,该制度选择是一种高度集权的、以行政管理为主的制度体系,兵、师两级集中领导所属团场的生产、经营、计划、财务、投资、物资、产品、劳动工资及干部任免等。其在治理样态上表现为:产权、产业结构单一,行政指令性计划推动,分配上的“大锅饭”, 经营上自我封闭。

2、企业联产责任制

制度意蕴:在“一主两翼”框架下推行团场经营者承包;对团场实行财务包干制;团场经营者则通过“团场—连队—职工”垂直行政管道的层层“承包”,最终以“承包到劳,核算到户、联产计酬”的委托方式,将农业生产经营“田间地头”工序段交由团场职工管理,使团场职工由企业内的纯劳动者,转变成以职工家庭为单位的准生产经营者。

治理样态:一主两翼分治—团场承包职工及其家庭(下称农户)对不同类型的土地(两用地、责任地),享有不同的权力,这为打破国有经济一统天下的格局奠定了基础;一主内的形分实统—团场经营者事实上集农地所有权主体资格和要素经营权于一身,这进而也决定了农业剩余在团场和农户间的积累和分配导向;农户的生产车间角色定位—农户在责任地上只有生产权而少经营权,农地实际上是以生产资料的形式与生产任务捆绑在一起,授权农户在当期使用。

3、集约型职工家庭承包制

制度意蕴:以维系团场“党政军企”合一样态和提升要素资源配置效率为前提,在明晰和有效保护要素产权的基础上,重构集约化双层经营组织的“企业所有权”。土地职能部门在土地的利用性质上代表国家行使所有者权益、农户具有被界定的土地的长期使用权,而团场管理者则理性地依据产品订单合约,享有原本应有农户享有但被合同约定让渡的农户承包地及相关财产的部分经营权。

治理样态:要素产权明晰界定—农户在自用地、定额承包地、经营地上享有长期使用权,享有作为生产资料的物质资本的所有权,享有自身人力资本的所有权;集约型(企业所有权)治理结构—国有财产与农户私产以让渡产权的方式,共同组成了集约化经营组织的法人财产权(企业所有权),这在运营机制上就表现为利益主体间真正意义上的双层经营格局;合约机制—农户在集约化经营组织内的责权利配置,使农户履行合约所发生的边际成本低于边际收益,这可有效规避“攫取损失”或“租金耗散”。

综上,我们认为兵团农业基本经营制度的变迁类型属自上而下推动的强制性变迁。同时,也因应利益相关者对制度变迁的自发性倡导。

(二) 企业联产责任制绩效评价

运用实证资料,证明了兵团农业企业联产责任制选择在功能上体现出多重性,主要表现在国家安全(戍边维稳)、生态建设和经济效益等层面,兵团做出了令人瞩目的贡献,并使得兵团农业在规模化、专业化及科技化等方面,达到了相当高的程度。从生产效率的横向层面比较,企业联产责任制的长期实施,也形成了兵团农业的特有优势,如表现为更高的劳动生产率和土地生产率,更集约的制度运用,以及更系统、健全的服务体系,这代表了现代农业的发展方向。但运用“产权—合约”工具进行分析,我们认为企业联产责任制选择,客观上造成了集约化经营组织在要素产权界定上的模糊和合约规定的非市场性特征,这在一定程度上导致了要素资源利用和利益分享等方面的扭曲,加剧了团场和农户间的利益博弈,带来了效率损失。这进而证明,缺乏要素产权被良好界定和保护基础上的农业现代化,其基础不稳;否定利益相关者自由选择合约的权利,企业运营便无法实现理性。因此,决定产权界定的不是资源的总价值(租),而是资源对潜在寻租者的价值减去攫取资源所需的成本,即资源的净价值(租值)。所以,“只有一种所有制形式确实能够使来自资产的净收益(从而它对于初始所有者的价值)实现最大化——决定产权最优配置的总原则是:对资产净收入影响倾向更大的一方,得到剩余的份额也应更大”。至此,在保持联产责任制所形成的某些既有优势的基础上,选择事前将长期的土地承包权和自主协商签订合约的权利赋予农户,便成为新疆兵团团场现行基本经营制度的重要内容。

(三)集约型职工家庭承包制阐析

“土地承包经营、产权明晰到户”制度,是从要素产权配制层面,在利益相关者间分割产权。其蕴涵的经济逻辑:土地承包经营,以双层经营为先导,达到组织整体效用最大化;以地权稳定性为基础,满足农户的心理预期;以受限的土地处置权为约束,理顺团场与农户对土地的占有关系。产权明晰到户,通过“固化”农户对承包地的“所有者”意识,来产生效率;通过明晰物质资本产权,体现双层经营组织在机制上的同意一致性原则;通过作价归户,丰富团场经济结构。

“农资集中采供、产品订单收购”制度,集中体现了集约型经营组织在积累与分配、管理与服务、发展与协调等方面的机制安排。其蕴涵的经济逻辑:农资集中采供,体现统一经营的职能;降低交易费用;规避寻租行为。产品订单收购,以平衡双层经营组织内两个主体的利益分配为先导,团场由此获得控制产品流向的权利,农户便具有有序销售产品的义务;以维系集约化的生产经营组织形式为着眼点,进而体现遵循农业发展的普遍规律和市场经济的发展要求;以发展现代大农业和推进农业产业化经营为目标,进而为团场延伸产业链,推进产业化经营创造条件。

通过经济模型分析,我们认为在集约型职工家庭承包制框架内,团场管理者和农户在相应产权明晰的基础上通过合作,可以提高他们资产的总价值。因为建立在科技化支撑、服务体系完善基础上的经营主体积极性的提高,能够使总产出大于他们单独经营时的产出。但是,实施集约化经营是要发生组织维持成本的,因为,在试图合作时,很难防止财富攫取。要成功合作,管理者和农户一起,在不断博弈的情形下(在来自其它竞争者的支持下),将会采用能产生最大净产出价值的合约形式,这是当前兵团团场发展订单农业,在组织治理结构上所必需进一步完善的重心所在。

三、主要观点和政策建议

(一)主要观点

1、兵团团场农业基本经营制度是变迁的,路径依赖决定兵团团场农业基本经营制度内的某些重要安排,只能是在兵团既有的“党政军企”合一制度结构内做边际调整。我们发现:坚持团场的公有制和团场承包职工的全民所有制身份,始终是一条基本的前提;在“党政军企”合一体制下,团场保持了改革的国有企业性质;但同时,由于农户与团场的利益博弈,团场农业要素产权改革的一个明晰轨迹是以优化资源配置效率和推进农业产业化经营进程为落脚点,借此解决主体激励问题。如此,农户逐步获得更多的权利;团场则通过构建和维护合约治理机制,来推进和完善集约型的农业生产组织和经营模式。

2、分析比较团场承包职工及其家庭在当前的经济结构,我们的基本认识是:土地的生产要素功能和社会保障功能,仍是农户在当前更为看重的——农户必须依靠土地来维持生计和获取收入;必须依靠土地来为其产出失业、养老、疾病等社会保障。而土地的财富功能(这里指使用者权益及相关财产权益)也正日益在农户心目中上升到极为重要的位置。兵团团场现行农业基本经营制度及相关配套政策,由于通过土地使用权、收益权的重新配置,赋予了农户拥有土地及相关要素的支配权并享有较为稳定的剩余索取权,因而在基层农户当中受到了极大的拥戴。反观兵团团场在当前的经济结构,种植业仍是其绝对的支柱产业,因而设法占有更多的土地产出剩余以维持其有效履行各项职能,就成为团场管理层的无奈选择。团场占有着较为充裕的土地资源,拥有实施农业产业化经营的基础优势、生产技术优势、组织优势、产能优势,但在经济结构上却仍表现为是一个短腿经济,这不能不说是旧有制度选择的惯性使然和政策导向的缺失。

3、兵团团场现行农业基本经营制度选择契合兵团的特殊体制。从要素资源利用效率、科技成果大面积推广、标准化生产、规模化经营等层面看,兵团团场集约型职工家庭承包制的实施,为兵团实现农业现代化建设目标提供了有效的组织载体、也代表着现代商品农业的一种发展模式。但从农业要素产权配置制度和集约化经营组织治理结构的层面推敲,兵团团场现行农业基本经营制度仍然不尽完善,其根源在于政企不分、企业法人财产权不明确、不清晰、农户财产权益保护在执行上缺乏可操作性等制度设计缺陷。依据现代组织和产业发展理论,目前进行的兵团团场农业基本经营制度创新及相关七项配套措施,有待于在实践中进一步落实、细化、补充和完善。

(二)政策建议

1、加快团场城镇化建设步伐,切实发挥城镇功能。这是解决分流农业职工、发展团场二、三产业的捷径。

2、克服团场效益外溢现象

在当前,师级层面硬性抽提团场农业剩余用于发展本级二、三产业和维持其自身存在的现象仍非常普遍,产业化龙头企业利用工农产品价格剪刀差攫取团场农业剩余的行为仍无法有效遏制,这种效益外溢加重了团场的资金“贫血”程度,是造成团场经济结构单一、职工收入水平低下的重要原因。因此,改革团场管理体制,在团场层面实行政企分开的组织创新,从法权的层面切实保证集约型农业生产经营组织产权的排他性,是有效遏制团场效益外溢的一条思路。

3、稳定团场职工的土地承包权

政策要点:一、在坚持“以职工家庭承包为基础、统分结合双层经营”的基础上,切实强化和稳定团场承包职工的土地使用权长期不变。可考虑以颁发土地使用权证的方式,从法权形式的层面对团场职工的土地承包权予以确认和保护。二、尽快制定契合兵团团场实际的土地使用权流转办法,在廓清土地占有权、经营权、使用权在团场和农户间配置边界的基础上,建立有效的土地流转机制。

4、完善集约型农业生产经营组织的治理结构

政策要点:在实现政企分治的前提下,明确将团场集约型农业生产经营组织定位为纯经营组织,进一步规范和完善基层连队的民主选举,并参照股份合作制经营组织治理设计模式,改造团场集约型农业生产经营组织,改进其治理结构。总的原则是达到集约型经营组织在经营方略和运行机制上充分体现农户的自主意志。

5、发挥集团作用,推进农业产业化经营

基本设想:在集团化经营框架下,重新界定和划分龙头企业、团场、农户三者之间在产业链上的职能和权力。将龙头企业的主要职能定位为是产品的品牌建设、渠道建设、产品研发和设计、客服,并以订单的方式授权团场加工生产产品,占有市场利润;团场在拥有农产品加工车间的基础上,负责按订单计划提供合格的农产品加工产成品,并负责初级农产品的组织生产和有序交售、科技生产服务等,占有加工利润;农户负责在承包地上履行与团场签订的产品种植(养殖)合约,占有农业剩余。如此,可以较低的制度成本来有效整合更大范围内的资源,达到优化和提升产业链的目的。

6、鼓励和推动团场合作经济组织的发展

政策要点:允许、鼓励和引导团场农户在自发联合的基础上,发展各种形式的合作组织(专业技术协会、技术研究会及专业合作社),以合作经营的方式切实发挥好自用地的功能,拓展农户的收入空间。这里所说的合作型经济组织是指其在运营上符合国际通行运作标准,以代表合作组织全体成员的基本利益为唯一准则。

7、完善风险分担机制,推进现代农业发展

政策建议:在集约型农业生产经营组织内部设立“以丰补歉”基金,并做到专款专用、程序透明;建立与农业专业保险公司的长效合作机制,互惠互利、共同发展。

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